48 Jahre nach Resolution 242: Der Eckpfeiler des Arabisch-Israelischen Friedensprozesses
von Dr. Dore Gold
Generaldirektor, Israelisches Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten
Angesichts der Vielzahl internationaler Vorschläge dazu, wie man den Friedensprozess im Verlauf der kommenden Monate neu in Bewegung bringen könne, ist es an der Zeit, sich genau daran zu erinnern, welche Rechte Israels im territorialen Konflikt über die Zukunft der Erst Bank gegenüber den Palästinensern hat.
Diese Rechte wurden zum ersten Mal in der äußerst bekannten und für den Friedensprozess bedeutenden Resolution der UN verankert – Resolution 242 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen. Der Jahrestag dieser Resolution fällt in diesen Monat. Der erste Entwurf wurde am 7. November 1967 vorgelegt, wohingegen die endgültige Fassung von allen 15 Mitgliedern des Sicherheitsrates am 22. November desselben Jahres einstimmig verabschiedet wurde. Diese Resolution für den Friedensprozess heute relevanter denn je.
Das Verständnis der Bedeutung von Resolution 242 stellt keine Übung im Studium der obskuren historischen Aspekte einer Jahrzehnte zurückliegenden Diplomatie dar. Im Verlauf der Jahre entwickelte sich die Resolution auf der Grundlage des gesamten Friedensprozesses weiter, und dazu gehören auch der ägyptisch-israelische Friedensvertrag aus dem Jahre 1978, die Friedenskonferenz in Madrid von 1991, die Osloer Verträge aus dem Jahre 1993, der Friedensvertrag zwischen Jordanien und Israel von 1994 und Vertragsentwürfe mit Syrien. Seinerzeit übergaben die USA im Jahre 1973, am Vorabend der Friedenskonferenz in Genf, Israel sogar einen Brief mit der Versicherung, dass die USA eine jegliche Partei daran hindern würden, sich in Resolution 242 einzumischen. Israels Diplomatie bemühte sich darum, Resolution 242 zu schützen, als sei diese ein Kronjuwel des jüdischen Staates.
Resolution 242 ist am besten für ihre berühmte Rückzugsklausel bekannt, die Israel nicht dazu aufrief, sich hinter die Linien zurückzuziehen, die vor dem Sechs-Tage-Krieg von 1967 bestanden hatten. Während die Sowjetunion darauf bestand, dass die Resolution gezielt zu „einem Rückzug aus allen besetzten Gebieten“ aufrufen solle, entgegneten die USA und Großbritannien mit ganz anderen Formulierungen, die sich in der endgültigen Version widerspiegelten, die letzten Endes von allen 15 Mitgliedern des Sicherheitsrates angenommen wurde. Die Resolution würde nur feststellen, dass es einen Rückzug „aus Gebieten“ geben müsse.
Die USA und Großbritannien erkannten an, dass die Grenzen vor 1967 nur eine Waffenstillstandslinie aus dem Jahre 1949 gewesen waren, und nicht etwa eine endgültige internationale Grenze. Und tatsächlich stipulierte Artikel 2 der ursprünglichen Waffenstillstandsvereinbarung des Jahres 1949 zwischen Israel und Jordanien eindeutig, dass sie die territorialen „Forderungen und Positionen“ der Parteien nicht beeinträchtige, da ihre Bestimmungen „ausschließlich von militärischen Überlegungen diktiert“ wurden.
Die Auseinandersetzung im Hinblick auf die Formulierung der Rückzugsklausel wurden nicht nur von übertrieben legalistischen Beratern der britischen und amerikanischen Delegationen bei den Vereinten Nationen geführt; jeder verstand, dass diese Unterscheidungen von enormer Bedeutung waren, da sie bis hin zur Machtspitze sowohl in Washington als auch in Moskau reichten und in direkter Kommunikation zwischen Präsident Lyndon Johnson und Ministerpräsident Alexei Kosygin geregelt wurden.
Die Briten unter Ministerpräsident Harold Wilson zeichneten hauptsächlich für die Formulierung von Resolution 242 verantwortlich. Ihr Botschafter bei den Vereinten Nationen im Jahre 1967, Lord Caradon, verdeutlichte in einem Interview, das 1976 im Journal of Palestine Studies veröffentlicht wurde, was die sprachliche Formulierung der Rückzugsklausel bedeutete: "Wir hätten sagen können, ´Nun, Ihr zieht Euch hinter die Demarkationslinie von 1967 zurück.´ Doch ich weiß, dass die Demarkationslinie von 1967 einen miesen Verlauf für eine dauerhafte internationale Grenze darstellt. Sie verläuft dort, wo sich die Truppen in einer bestimmten Nacht des Jahres 1948 gerade befanden. Sie hat keinen Bezug auf die Anforderungen der Lage. Hätten wir gesagt, Ihr müsst zurückgehen zur Grenze von 1967 - etwas, das geschehen wäre, wenn wir einen Rückzug aus allen besetzten Gebieten gefordert hätten - dann hätten wir Unrecht gehabt.“
Ein jeglicher israelischer Rückzug hätte hinter “sichere und anerkannte Grenzen“ erfolgen müssen, wie die Resolution feststellte.
Das amerikanische Gegenüber von Lord Caradon, Arthur Goldberg, unterstützte diese Interpretation uneingeschränkt und immer wieder im Verlauf der Jahre, wie etwa in seiner Aussage von 1998: “Die Resolution fordert den Rückzug aus besetzten Gebieten, ohne den Umfang des Rückzugs zu definieren.“ Goldberg war ein Rechtsgelehrter, der am Obersten Gerichtshof der Vereinigten Staaten gedient hatte, bevor er zu den Vereinigten Nationen kam.
Auch andere unterstützten seine Interpretation. Die ranghöchste, für den Nahen Osten verantwortlich Person im amerikanischen Außenministerium, Joseph Sisco, erschien am 12. Juli 1972 in der Fernsehsendung „Meet the Press“ der NBC und sagte ebenfalls: “Diese Resolution [242] sagte nicht 'Rückzug hinter die Linien vor dem 5. Juni.'” Kurz gesagt, es gab überhaupt keine Diskussion darüber, wie Resolution 242 ausgelegt werden sollte. Israel hatte das Recht, einen Teil des Gebiets der West Bank zurückzubehalten, so dass es am Ende bei einer jeglichen zukünftigen politischen Einigung Grenzen erreichen konnte, die verteidigungsfähig waren.
Nebenbei gesagt ist es bemerkenswert, dass Resolution 242 zufolge Israel ein Anrecht auf diese Gebiete hatte, ohne dafür mit seinem eigenen Gebieten von vor 1967 zahlen zu müssen. Es gab keinen Landtausch in Resolution 242. Noch gab es einen jeglichen Korridor, der Israels Hoheitsgebiet durchschnitt, so dass die West Bank mit dem Gazastreifen verbunden werden konnte (genauso wenig, wie es einen Landkorridor gibt, der Alaska über Kanada hinweg mit dem Rest der Vereinigten Staaten verbindet). Diese diplomatischen Neuerungen wurden von Verhandlungsführern in den 1990er Jahren erdacht, doch war Israel Resolution 242 zufolge in keiner Weise verpflichtet, ihnen zuzustimmen. In seinen Memoiren beschrieb Israels damaliger Außenminister Abba Eban die Bereitschaft vor allem der USA und Großbritanniens, einer Revision der Vorkriegsgrenzen als einem „größeren Durchbruch“ für die israelische Diplomatie zuzustimmen.
Doch gab es nichtsdestoweniger im Verlauf der Jahre auch Bemühungen, diesen Erfolg Israels zu erodieren. Eine Anzahl von Diplomaten brachte das Argument vor, dass die französische Version der Resolution besage: „Rückzug aus den Gebieten“, und nicht „Rückzug aus Gebieten“. Die anglo-amerikanische Diplomatie hatte es sorgfältig vermieden, in der englischen Version den bestimmten Artikel zu benutzen. Ob es sich bei der französischen Version um einen Übersetzungsfehler oder um das Ergebnis der Art und Weise handelte, wie die französische Grammatik mit abstrakten Hauptwörtern umgeht, machte keinen Unterschied. Resolution 242 wurde auf Englisch ausgehandelt, und 10 der 15 Mitglieder des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen waren englischsprachige Länder. Aus diesem Grund war die englische Version die maßgebliche Version, mit der zu arbeiten war.
1970 war der britische Premierminister Wilson durch Edward Heath ersetzt worden. Im Januar 1973 trat Großbritannien der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft bei, was eine wesentliche Schwächung der britischen Position im Hinblick auf Resolution 242 zur Folge hatte. Am 6. November 1973 gab die EWG in der Folge des Yom Kippur Krieges eine gemeinsame Erklärung ab, welche ein zunehmendes Bewusstsein für ihre eigene Verwundbarkeit gegenüber der Bedrohung durch ein arabisches Ölembargo reflektierte. Es war eine Zeit, in der kein europäisches Land es einem US-amerikanischen Frachtflugzeug mit dringend benötigten Ersatzteilen für die Israelischen Verteidigungskräfte an Bord gestatten würde, auf ihrem Weg nach Israel aufzutanken – nur Portugal stimmte zu, bestand jedoch darauf, dass die USA den portugiesischen Flugplatz auf den Azoren benutzte. Europa als Kollektiv empfand, das es die arabischen Ölproduzenten zu beschwichtigen hatte. Im Ergebnis dazu stellte die Erklärung der EWG, zu der nun auch Großbritannien gehörte, ausdrücklich fest, dass Israel sich auf die Waffenstillstandslinien von 1949 zurückzuziehen hätte. Unter Druck gesetzt, gaben die Briten die Substanz einer Resolution auf, die sie selbst sechs Jahre zuvor formuliert hatten.
Einer der verblüffenden Aspekte von Resolution 242 bestand darin, dass sie nichts über Jerusalem aussagte. In einem Schreiben an The New York Times vom 6.März 1980 schrieb Arthur Goldberg wie folgt: "In keiner Weise nimmt Resolution 242 Bezug auf Jerusalem, und diese Unterlassung erfolgte mit Absicht“. Er legte dar, dass er Jerusalem niemals als „besetztes Gebiet“ beschrieben hatte. Goldberg reagierte auf die Politik der Carter-Regierung, die die israelische Baupolitik kritisierte und die gesetzlichen Rechte Israels falsch darstellte. Goldberg war der Meinung, dass der Status Jerusalems verhandelt werden müsse, doch bestand er darauf, dass „Jerusalem nie wieder erneut geteilt werden dürfe“.
Israel selbst mag zur Verwirrung über seine Rechte in Jerusalem beigetragen haben. Die Osloer Verträge erkannten Jerusalem offiziell als Thema für zukünftige Verhandlungen über den endgültigen Status an. Doch bedeutete dies nicht, dass Ministerpräsident Yitzhak Rabin bereit war, Jerusalem erneut zu teilen. Verhandelbarkeit war eine Sache, ein Rückzug etwas ganz anderes. In seiner letzten Rede vor der Knesset am 5. Oktober 1995, einen Monat, bevor er ermordet wurde, erklärte Rabin: „Die Grenzen des Staates Israel werden im Verlauf der dauerhaften Lösung über die Linien hinausgehen, die vor dem Sechs-Tage-Krieg existierten. Wir werden nicht zu den Linien des 4. Juni 1967 zurückkehren. „ Rabin sprach die Sprache von Resolution 242. Er fügte hinzu, dass Israel ein „vereintes Jerusalem“ bewahren werde.
Der Versuch, die in Resolution 242 anerkannten Rechte Israels zu untergraben, setzte sich fort. Im Verlauf der letzten Jahre unterbreitete das Nahost-Quartett Israel den Vorschlag, dass, wenn das Land sage, die Grenze von 1967 sei die Ausgangsbasis für Verhandlungen, Mahmoud Abbas an den Verhandlungstisch zurückkehren werde. Diese Strategie funktionierte damals schon nicht, und sie steht im Widerspruch zu Resolution 242.
Letzten Endes hatte der amerikanische Außenminister John Kerry bei der Wiederaufnahme der Verhandlungen Erfolg, ohne die Linie von 1967 zur Grundlage einer endgültigen Regelung zu machen. Während sich Israel in der gegenwärtigen Phase der nahöstlichen Diplomatie engagiert, ist es das dringende Gebot der Stunde, dass es sich an seine legalen Rechte erinnert, besonders gegenüber denjenigen Ländern, die für Resolution 242 gestimmt hatten, jetzt jedoch verlangen, dass Israel sich hinter die Grenzen von 1967 zurückziehe – und das im Widerspruch zu dem, was die Vereinten Nationen ursprünglich festgelegt hatten.